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免費才是最貴的
作者: 文章來源: 瀏覽次數:1738  時間:2014/1/24 16:00:00 

 薛兆豐

2012年10月15日

政府最近頒布規定,要求在“春節、清明節、勞動節、國慶節四個國家法定節假日”期間,各地“收費公路(含收費橋梁和隧道)”必須“免收7座及以下小型客車通行費”。首次施行,便發生了全國各主要路段的嚴重擁堵,網上網下議論之聲不絕。

政府請客,車主爭搶,乘客被困,路主付賬,外人圍觀。此事不僅關乎百姓度假的質量,更關乎國家交通網絡的發展。讓我敘述幾條樸素的經濟原理,祈望對分析“節日高速免費”政策的得失有幫助。

一、道路是私人物品

許多人認為高速公路是“公共物品”,所以應該低價甚至免費。這種想法很普遍,老百姓這么認為,知識分子這么認為,連不少學過經濟學的人也這么認為。但這是個誤會。

公共物品(public goods)和私人物品(private goods),也有人譯作“共用品”和“私用品”,是不可望文生義的一對概念。它描述物品“是否會引起爭用”的自然屬性。具體而言,公共物品(共用品)指一個人使用不影響其他人使用的物品;而私人物品(私用品)則是指一個人使用了別人就不能使用的物品。

旋律、知識、情節、電視信號和國防,都是一個人享用不會影響他人享用的,故屬于典型的公共物品。雞蛋、面包、臺燈、領帶和轎車,都是一個人享用別人就不能享用的,故屬于典型的私人用品。劇院、教育、公園和列車,當爭用的人數達到某個程度時,一個人的使用就會影響其他人的使用,所以它們也是私人物品。

公共物品和私人物品的屬性,是物品本身固有的,它不以誰提供這些物品為轉移,不以人們如何稱呼這些物品為轉移,也不以人們是否對這些物品收費為轉移。例如,莫扎特創作的旋律之所以是公共物品,僅僅是由于它的使用不具有爭用性,而與莫扎特的收入究竟來自政府、王侯還是私人無關,與人們是否把這些音樂定義為生活必需品無關,也與莫扎特本人或后繼演奏者是否對音樂作品索取版權費用無關。

根據這一標準,道路是私人物品。確切地說,道路是可以由政府或私人提供的、可以收費也可以免費使用的、可以被稱為必需品或替代品的私人物品。不少人以為,只要通過講道理,把道路說成是公共物品,道路就能夠低價或免費供應,而沒有人需要為此支付成本。這種想法完全是一廂情愿。不管人們選擇何種說法,既然一個人占用了道路,其他人就不能占用,那么道路就是私人物品,它就必然符合一般私人物品所遵守的經濟規律。

二、擁堵會造成經濟浪費

因為道路不夠多,誰都想在特定的時間使用,那就會出現擁堵。市區內沒有收費站,但只要車輛足夠多,也天天發生擁堵。擁堵會直接降低道路的價值。當擁堵達到數十公里長的時候,高速公路當然只是個停車場,不僅誰也無法享受它本來可以提供的服務,而且還不得不忍受它造成的各種痛苦。物理上有形的道路還在,但其實際功效或經濟價值卻已經蕩然無存,甚至適得其反。用經濟學的術語來說,那就叫“公地悲劇”,或“租值耗散”,用日常語言來說就是“經濟浪費”。

誰都不愿意對這種“經濟浪費”坐視不理。大家樂于發揮想象力,提出了各種解決方案,從停止高速公路收費、呼吁政府修筑更多的高速公路、增加其他交通工具的供給、減少車牌發放,到調整放假方式以讓人們錯峰出行、監督私用公車的情況、增加本地景點和娛樂設施的吸引力,乃至改革戶籍制度和取消舉國長假安排等等。然而,人們沒有意識到,這些對策不僅宏大遙遠,而且即便實現了,也仍然會出現道路使用的高峰期,令道路產生“經濟浪費”的情景。

三、價高者得的競爭準則最經濟

事實上,只要是私人物品,就有可能出現爭用;而一旦出現爭用,社會就不得不采用這樣或那樣的競爭規則,來替爭用者決出勝負,以便讓部分人得到使用權,而讓其他人尋找其他的替代方案。這就是經濟學所說的稀缺。這就是自從盤古開天辟地以來,人類社會乃至動物世界都必須面臨的約束。人們無法改變稀缺的約束,而只能改變競爭規則,讓不同的人勝出。

歷史上,人們曾經選用過各種各樣的競爭規則,包括暴力、聰明、官職、出身、性別、年齡、耐心等。經濟規律指出,所有這些規則,都會引導人們去參與一些有助于自己勝出、但對他人沒有好處的競爭,并由此引致無謂的損失,包括過分強壯的肌肉、不必要的應試能力、阿諛奉承和爾虞我詐的成本以及排隊等候的時間等。

相比之下,只有“價高者得”的規則,才能引導人們向社會提供有價值的服務,并用賺來的錢去參與“價高者得”的競爭。當社會的大部分資源都按“價高者得”的方式分配時,整個社會競爭的成本就會下降,收益就會上升。一般而言,“價高者得”是最經濟的競爭規則。

四、價格能夠改變需求剛性

一些聽說過經濟學術語的朋友會說,中秋出游是剛性需求。也就是說,無論駛入高速公路的價格被提得多高,人們也仍然會選擇出游,所以提價無助于緩解擁堵。然而,這種說法顯然與事實不符。

價格波動,哪怕輕微的價格波動,都能對人們的行為產生影響。好的經濟學課本會直截了當地告訴讀者,世界上不存在絕對剛性的需求,人們不可能不惜任何代價地追求某個目標。用經濟學的術語來說,不存在垂直的需求曲線。畢竟,人是善于權衡取舍和尋找替代方案的動物。

據報道,有人為了節省200多塊錢的路費,在高速免費期間耽誤了探望病危的親人。顯然,此人并不是對親情有剛需,而是對200元有剛需。各大航空公司出售的機票,只有中秋節晚9點后的航班才有打折。這是說,誰對“中秋團圓”有剛需,就應該不在乎多花幾百塊;而如果對幾百塊有剛需,那就應該調整行程,避免購買全價機票。金錢與便利,自古難兩全;而人們從來就只有權衡和取舍,而沒有絕對的剛需。

廣州市政府曾經在2010年亞運會期間,推出地鐵免費的“利民措施”,結果人滿為患,令地鐵系統癱瘓。然而,當市政府收回成命,恢復地鐵價格后,地鐵馬上就恢復了秩序。事實上,廣州市政府后來向市民發放人均約50元的補貼,市民拿到補貼后,也并沒有拿著那些補貼去爭搶高峰期的地鐵票。這是說,票價并非在區分貧富,而是區分需求。也就是說,價高者得不僅是帶來最少浪費的競爭辦法,而且也是最公平的競爭辦法。

五、按需分配行不通

即使承認了價格對行為的調節作用,很多人還是會說“出價高的人未必需求高”。然而,除了出價高低以外,我們還能用什么手段來比較人與人之間的需求孰高孰低呢?單位介紹信?官職?離家遠近?是否回原籍探親?熟人關系?

要知道,過去搞計劃經濟,就是因為人們相信,他們有比“按價分配”更可靠的辦法來比較人與人之間的需求,來甄別究竟誰才是“真正需要”的人,來實現“按需分配”的崇高目標。但大半個世紀大半個地球的計劃經濟試驗表明,“按需分配”的甄別成本是巨大的,它給實施的國家帶來災難。直到窮途末路,人們才開始搞市場化改革,重新回到“按價分配”的道路上來。

對此,經濟學里有共識,那就是“人際需求不可比(No Interpersonal Comparison)”原則。我們沒有辦法比較,富人喝茅臺的效用大,還是窮人喝茅臺的效用大;我們只能觀察,富人是寧愿喝茅臺還是買全價機票,窮人是寧愿少吃肉還是寧愿按時回家過節。效用只能自己跟自己比,不能拿人與人比。也就是說,我們永遠無法證明,通過價格管制的手段來進行資源(比如路權)的再分配,能夠提高社會的總效用;相反,讓每個人以自己的財富和收入為基礎,分別根據市場價格的指引,來追求他們所希望的消費模式,才能自然而然地達到每個人的效用最大化,那也就是全社會的效用最大化。可見,價高者得不僅最經濟和最公平,而且也是最可行的競爭辦法。

六、企業投資應該得到保護

據有關統計,中國的高速公路網的全長目前位居世界第一,即使從1988年第一條高速公路建成算起,至今也只是用了24年時間;而位居第二的美國,從1956年國會批準《高速公路的聯邦資助法案(Federal Aid Highway Act)》算起,也經歷了57年的時間。中國高速公路建設的飛速發展,完全得益于“分散決策、自主融資、用者自付”的經營模式。

上海金融與法律研究院傅蔚岡先生在《華夏時報》撰文解釋中國“高速公路要收費”的原因,即在于“歐美等國用于支付高速公路建設的經費是來自于現有的財政支出,而中國的絕大多數建設費用則是來自于銀行的借款,甚至有一部分是來自資本市場的融資”,因此“中國的用車者需要在納稅的同時,為高速公路的通行費埋單”。

當人們拿美國和歐洲某些國家的公路發展模式相比較的時候,往往只看到了收費模式的一面,而沒有看到發展速度的一面。事實上,恰恰是由于我國采取了在經濟上更合理的決策、設計、融資和付費方式,才使得中國這個落后的經濟體,在極短的時間里趕超了歐美公路網的建設速度。合理的比較,不是中國目前的平均路費和歐美目前的路費,而是中國目前的平均路費和如果沒有這些高速公里時中國的平均路費。顯然,沒有高速公路時的真實路費,不是很低,而是非常高,乃至無限高的。只有這樣看,才能看出中國高速公路網發展模式,盡管具有巨大的改善空間,但也仍然具有很大的優越性。

既然高速公路是由企業興建的,那就引發一個道德、哲學或法律問題:政府下令,眾多媒體和公共知識分子歡呼支持,要建造和運營高速公路的企業在節日期間向車主送禮,這種甲和乙聯合命令丙替丁做好事的過程,正當性何在?如果高速公路事后根據發卡數量向政府索取補助,而補助又是從納稅人那里征收的話,那讓納稅人向車主送禮,正當性又何在?

我并非一概反對補貼窮人,而是說即使我們認準了節日期間應該補貼車主,把這看作是具有崇高社會意義的事情,那也仍然應該通過法定的議事程序,或從國庫中取出錢來交給車主,讓他們自行決定消費的方式,或讓官員用這筆錢到收費站幫車主購買通行費,而不應該通過價格管制的方式,讓自籌資金建造和運營高速公路的提供者們,單獨承擔資助車主的社會責任,并順帶造成大規模的高速公路租值耗散。

七、高速免費并不額外刺激經濟

還有一種觀點認為,高速公路免費可以激發富人的內需,為假日經濟創造消費。這種說法經不起推敲。如果這種邏輯成立,那節假日就不僅應該讓高速公路免費,還應該讓飛機、輪船、高鐵乃至酒店都免費。

沒有哪個國家這么做的,也不應該這么做。因為這種短暫的刺激政策,只會歪曲人們的需求,并排擠其他正常消費。高速免費,確實會增加汽油、酒店、餐飲、景點、商場的營業收入,但這些行業的增收,恰恰來自于高速公路的虧損。如果說這些行業的增收能帶來乘數效應,加倍地刺激經濟,那為什么高速公路自己的收入就不能帶來乘數效應,加倍地刺激經濟?

切中要害的比較,不應該是哪種消費具有乘數效應、哪種消費沒有乘數效應——因為任何消費和投資都可以具有乘數效應,而應該是哪種消費更謹慎,哪種消費更魯莽;應該是究竟市場能更好地指導消費和投資,還是價格管制能更好地指導消費和投資。政府亂調一下,憑什么就能刺激經濟,而私人小心翼翼,卻不能更好地刺激經濟?事實上,哪怕再宏大的投資,只要把個人的審慎因素忽略不計,而假定官員能夠做得跟私人一樣好,就會引致不可估量的浪費。

八、用者自付才合理

在討論高速公路的建設和收費模式時,我們不應該只借鑒國外零散的經驗,而應該借鑒國外帶有規律性的經驗。在作各種橫向的國別比較以及縱向的發展階段比較時,“用者自付”原則的執行程度,是一個非常有啟發性的視角。不難看出,各國的經驗都顯示,越貼近“用者自付”的原則,高速公路的建造、使用和維護的效率就越高,越是背離這個原則,效率就越低。

美國公共道路局(The U.S. Bureau of Public Roads)在1939年給國會遞交了名為《收費公路與免費公路(Toll Roads and Free Roads)》的報告,認為通過用者自付的辦法是不可能籌集到足夠的資金來修筑高速公路的,要修路只能靠政府資助。但次年開通的第一段賓夕法尼亞收費高速公路(Pennsylvania Turnpike)即否定了這個說法。收費公路顯然能夠自給自足。此后,收費模式立即引起各地的仿效,許多州都陸續修建了完全不依賴聯邦政府資助的道路。

后來的州際高速公路網,是由艾森豪威爾總統牽頭修建的,其融資方式也是基于廣義的“用者自付”原則,即資金只從聯邦和各州所征收的燃油稅和其他駕車者支付的路費中收取。燃油稅則從1956年的每加侖3美分,上升到今天的每加侖18.4美分。而整個高速公路項目,僅僅第一期就用了35年來完成。

在這一點上,中國值得與美國作比較。1997年,全國人大通過的《公路法》首次提出以“燃油附加費”替代養路費,但這一建議一再遭到否決和拖延,這為后來各地自籌資金修路,提供了動力和空間。這毋寧是好事。不難設想,如果全國高速公路網的資金都集中在一個大池里,那么對這個池子里的資金的爭奪,將帶來巨大的浪費;而高速公路的設計和建設,也將變得低效。

我曾經看過一部電視紀錄片,敘述香港商人兼筑路工程師胡應湘在設計廣深高速公路時,在望牛墩路段的成本抉擇。修筑者若非自負盈虧,他們就不會有足夠的積極性在“究竟是繞路而行還是鑿通隧道”之間作精心盤算。同樣道理,當公交系統以接受政府資助為主要收入來源,而不在乎乘客的車票投票時,公交系統改善線路和搭配容量的積極性也就會大減。越是大鍋飯,就越缺乏精打細算。我國將來高速公路的發展模式,假如向“統一征收燃油稅、統一規劃線路、免費使用道路”的模式發展,那么高速公路網的設計、建筑和運營效率,也將會大打折扣。

美國著名智庫出版的《加圖決策者手冊》,在談到高速公路的融資方式時明確指出:“州際高速公路成功的關鍵,在于其用者自付體制,即資金只來自聯邦和州的燃油稅,以及道路使用者的付費。這不僅確保了人們只是在需要的地方修路,而且防止了成本的過度膨脹。然而近幾十年來,國會越來越背離了用者自付的原則,讓駕車者支付的稅費,用來補貼地鐵乘客的費用。這樣做不僅不公正,而且還導致了市內的急劇擁擠,以及促成了許多得不償失的交通建設項目。”美國發生的這種情況,恰恰是我們應該警惕和避免的。

事實上,由于道理修筑和維護成本的上升,也由于擁堵情況的日益嚴重,包括美國和德國等曾經一度以提供“免費公路”著稱的國家在內,世界各國都逐漸在向“用者自付”收費模式靠攏,具體的做法包括批準更多收費公路的建設、征收高額的停車費、對運貨大卡車實施收費、容許部分車道收取擁堵費等。是的,人們有追求免費服務的自由,卻沒有逃避付出代價的自由;而如果人們選擇了一種效率更低的發展模式的話,要付出的代價就只會更高。

結語

高速公路收費,有兩個獨立的理由。

一、投資者有權收費。高速公路由分散的地方政府或企業進行融資、建設和營運,比由中央統一運作,更貼近“用者自付”原則,更能降低尋租的成本,提高資源的使用效率。前者應該受到鼓勵和保護。只要高速公路是由地方政府或企業投資的,不論是否出現擁堵,投資者都有權收費。中央政府就不應該以行政指令的方式,強行剝奪投資人享有收入的產權。

二、出現擁堵就應該考慮收費。不論高速公路還是市內道路,都是具有“一個人用了別人就不能用”的性質的私人物品。所以只要發生嚴重的和慣性的擁堵,那么哪怕它的產權不屬于私人而屬于政府,也應該通過收費的方式來調節需求,從而減少道路因擁堵而造成的經濟損失。政府由此增加的收入,固然應該和政府其他來源的收入一樣,得到恰當的監管。但如果僅僅因為擔心增收得不到適當的監管,就放棄用價格來調節擁堵的功能,那就是因噎廢食,錯上加錯。

只有看清免費公路的全部成本,才能理解它為什么是最貴的。

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